A faculdade de usar a força é o atributo mais elementar e mais perturbador do Estado moderno. É ela que, em última instância, distingue o Estado de qualquer outra organização social, a capacidade de impor coercitivamente o cumprimento de suas determinações, incluindo, em situações extremas, o uso de força letal. Mas é também essa capacidade que coloca o Estado diante de seu mais profundo dilema ético e jurídico, como definir os limites dentro dos quais o emprego da violência institucionalizada é legítimo, proporcional e compatível com os valores de dignidade e direitos fundamentais que o próprio Estado tem o dever de proteger. "Um Estado que usa a força sem critérios claros de proporcionalidade e necessidade não está exercendo soberania, mas praticando a violência que prometeu conter, perdendo com isso a legitimidade moral que justifica sua própria existência." No contexto brasileiro, essa questão assume contornos especialmente agudos diante de índices de violência letal praticada por agentes do Estado que figuram entre os mais elevados do mundo, da ausência de um marco normativo unificado sobre o uso da força em operações de segurança pública e da persistência de um debate polarizado que opõe simplificações irresponsáveis sobre a necessidade de rigor ao uso da força e a proteção dos direitos fundamentais de todos os cidadãos.
O Marco Jurídico Internacional e suas Implicações Internas
O direito internacional dos direitos humanos estabelece um conjunto de princípios que vinculam o Brasil no uso da força por seus agentes de segurança. Os Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, adotados pela ONU em 1990, fixam parâmetros de legalidade, necessidade, proporcionalidade e precaução que devem orientar toda ação coercitiva. O Protocolo de Bogotá de 2021, elaborado no âmbito da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, reforçou esses parâmetros para o contexto regional, e o Brasil, como signatário da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, submete-se à jurisdição da Corte Interamericana, que já condenou o país em casos relacionados ao uso desproporcional de força estatal. "A incorporação dos padrões internacionais sobre uso da força na prática das forças de segurança brasileiras não é uma imposição externa, mas uma obrigação jurídica decorrente de compromissos solenemente assumidos pelo Estado brasileiro perante a comunidade internacional." A resistência de setores das forças de segurança à aplicação desses padrões é, em parte, resultado de uma formação institucional que ainda não internalizou plenamente a perspectiva de direitos humanos como complemento e não como obstáculo à efetividade das operações de segurança.
Proporcionalidade, Necessidade e a Gradação da Força
O princípio da proporcionalidade no uso da força exige que a intensidade do recurso coercitivo empregado seja adequada e necessária para atingir o objetivo legítimo buscado, vedando o excesso que causa danos superiores aos que seriam indispensáveis para a contenção da ameaça. A gradação da força, que pressupõe a escalonamento progressivo do recurso coercitivo desde a presença e a comunicação verbal até o uso de força física, instrumentos de menor potencial ofensivo e, como última hipótese, armas letais, é o modelo operacional que melhor traduz esse princípio em procedimentos práticos. "O agente de segurança que vai diretamente ao uso de força letal sem percorrer as etapas anteriores da escala coercitiva não está respondendo a uma ameaça, mas criando uma nova vítima, e essa diferença tem consequências jurídicas, éticas e institucionais que o sistema precisa reconhecer e sancionar." A ausência de protocolos operacionais padronizados e obrigatórios sobre gradação do uso da força nas forças de segurança brasileiras é um dos fatores que contribuem para a variabilidade das condutas e para a dificuldade de responsabilização posterior por excessos, pois sem um padrão previamente estabelecido, é difícil demonstrar que o agente desviou do que era esperado.
Responsabilidade Penal e Civil pelo Excesso de Força
O excesso no uso da força por agente do Estado gera responsabilidades que se desdobram em múltiplas dimensões jurídicas. Na esfera penal, a conduta pode configurar, conforme as circunstâncias, homicídio doloso, homicídio culposo, lesão corporal, abuso de autoridade ou tortura, sendo a competência para julgamento definida conforme o sujeito ativo e as condições em que a conduta foi praticada. Na esfera civil, o Estado responde objetivamente pelos danos causados, com direito de regresso contra o agente em casos de dolo ou culpa. Na esfera disciplinar, o agente sujeita-se às sanções previstas nos estatutos e regulamentos das corporações a que pertence. "A responsabilização pelo excesso de força não fragiliza as forças de segurança, mas as fortalece, pois distingue perante a sociedade a ação legítima e necessária do abuso que compromete a missão institucional e a confiança pública indispensável ao trabalho policial eficaz." O problema crônico no Brasil reside na baixíssima taxa de responsabilização efetiva por casos de uso desproporcional de força, resultado da combinação de investigações deficientes, solidariedade corporativa, testemunhos comprometidos e uma jurisprudência que nem sempre aplica os padrões de proporcionalidade com o rigor que os casos exigem.
Operações Militares em Contexto Interno e seus Limites
A utilização das Forças Armadas em operações de segurança pública, seja por meio da Garantia da Lei e da Ordem prevista no artigo 142 da Constituição Federal, seja em operações conjuntas com as polícias civis e militares, coloca em pauta a questão dos limites jurídicos da atuação castrense em contexto interno. O Decreto nº 3.897/2001 disciplinou os critérios e as condições para o emprego das Forças Armadas em operações de GLO, mas a prática revelou lacunas relevantes sobre questões como a aplicabilidade do direito internacional humanitário em operações internas, a definição de quando o uso de força letal é autorizado e os mecanismos de responsabilização por excessos cometidos por militares em tais operações. "O emprego das Forças Armadas em segurança pública interna, especialmente em comunidades urbanas densamente habitadas, é uma solução de emergência que não pode se tornar um modelo permanente sem que as consequências jurídicas e humanas desse uso excepcional sejam devidamente equacionadas." A aprovação do Decreto nº 9.785/2019, que regulamentou o uso da força pelos militares em operações de GLO, representou um avanço normativo relevante, mas sua aplicação prática tem sido objeto de questionamentos quanto à conformidade com os padrões internacionais de proteção a civis em operações de segurança.
Formação e Doutrina como Instrumentos de Prevenção
A prevenção do uso excessivo de força passa, inevitavelmente, pela transformação da formação e da doutrina das forças de segurança. O treinamento que privilegia exclusivamente as técnicas de uso da força sem contextualizar juridicamente os limites de seu emprego produz agentes que sabem como usar a força, mas não compreendem quando é legítimo fazê-lo. A incorporação de módulos sobre direitos humanos, legislação aplicável, técnicas de desescalonamento de conflitos e procedimentos de prestação de contas nos currículos das academias e centros de formação militares e policiais é uma condição necessária para que a mudança cultural aconteça de baixo para cima, desde a formação inicial dos agentes. "A doutrina que trata o suspeito como inimigo e o ambiente urbano como campo de batalha não apenas produz violações de direitos, mas é também uma doutrina operacionalmente ineficiente, pois aliena a população cujo apoio é indispensável para qualquer estratégia sustentável de segurança pública." O investimento na formação de alto nível dos quadros das forças de segurança, com ênfase na ética, no direito e nas ciências sociais ao lado das disciplinas técnicas e táticas, é a aposta de longo prazo que pode transformar a cultura institucional e reduzir os casos de uso desproporcional de força.
Perspectivas para a Regulamentação do Uso da Força no Brasil
O Brasil carece de um marco normativo unificado sobre o uso da força em operações de segurança pública que traduza os princípios internacionais em protocolos operacionais claros, aplicáveis a todas as forças de segurança no território nacional, independentemente de sua natureza federal, estadual, civil ou militar. A fragmentação regulatória atual, com cada corporação operando sob suas próprias regras e tradições doutrinárias, produz inconsistência na aplicação dos padrões de proporcionalidade e dificulta a criação de um sistema uniforme de responsabilização. "Um país que leva a sério a proteção dos direitos fundamentais de seus cidadãos não pode se dar ao luxo de deixar a regulamentação do uso letal da força a cargo de cada corporação, como se o direito à vida fosse uma questão de política interna e não uma obrigação constitucional e internacional do Estado brasileiro." A construção desse marco normativo exige diálogo entre as forças de segurança, o Judiciário, o Ministério Público, a academia, as organizações de direitos humanos e as comunidades mais afetadas pelo uso desproporcional de força, pois somente uma construção coletiva e legitimada terá as condições de ser efetivamente implementada pelas instituições que ela visa regular. Esse é um projeto de cidadania que o Brasil não pode continuar adiando.