Desde 1988, o poder de definir o que é crime no Brasil pertence exclusivamente à União. O art. 22, inciso I, da Constituição Federal reserva à esfera federal a competência privativa para legislar sobre direito penal, direito processual penal e execução penal, impedindo que qualquer assembleia legislativa estadual crie tipos penais, fixe penas ou estabeleça regras próprias para o processo criminal nos limites de seu território. Esse monopólio legislativo penal federal é considerado pela doutrina constitucional dominante como uma das garantias estruturais da isonomia penal no território nacional: o que é crime em São Paulo é crime no Amazonas, e a pena cominada obedece à mesma tabela em todo o país. O PLP 41/2025, que a Comissão de Segurança Pública do Senado pautou para votação em 17 de março de 2026 com parecer favorável, desafia esse arranjo de forma direta e sem rodeios. Valendo-se do parágrafo único do mesmo art. 22 da Constituição, que permite à lei complementar federal autorizar os estados a legislarem sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União, o projeto entrega aos entes subnacionais um poder que a Carta Magna concentrou no centro exatamente para evitar o que seus defensores hoje chamam de rigidez excessiva: a capacidade de criar tipos penais e contravenções, fixar penas, qualificar crimes como hediondos e disciplinar normas processuais e de execução penal para os crimes julgados pela Justiça estadual. A aprovação ou rejeição do projeto pela CCJ, para onde seguirá após eventual aprovação na CSP, decidirá se o Brasil caminha para um modelo de pluralismo penal federativo ou mantém a unidade legislativa que sustenta, com todas as suas imperfeições, a coerência do sistema punitivo nacional.
O Que o PLP 41/2025 Propõe e Qual Sua Abrangência Real
O texto do PLP 41/2025 autoriza estados e o Distrito Federal a exercerem competência legislativa em três frentes do direito penal que hoje são exclusivas da União. A primeira é a mais radical: a possibilidade de os estados caracterizarem condutas como crimes ou contravenções penais e definirem as penas correspondentes, desde que as condutas tipificadas sejam de competência da Justiça estadual. Como a grande maioria dos crimes no Brasil é processada pela Justiça estadual, exceto aqueles expressamente atribuídos à Justiça Federal pelo art. 109 da Constituição como crimes contra a União, tráfico internacional de drogas, crimes praticados em detrimento de bens da União e serviços federais, entre outros, a delegação proposta abrange praticamente toda a criminalidade comum cotidiana. A segunda frente é a qualificação de crimes como hediondos para fins da legislação estadual, o que abriria a possibilidade de estados adotarem listas próprias de hediondez com reflexos na progressão de regime, no indulto e na fiança. A terceira é a disciplina de normas processuais penais e de execução penal para esses mesmos crimes, o que potencialmente permitiria a cada estado criar um código de processo penal local divergente do CPP federal. "Um país em que cada estado pode definir o que é crime e como ele deve ser processado não é um sistema penal federativo: é um arquipélago de vinte e sete sistemas penais com regras distintas para o mesmo cidadão dependendo de onde ele mora."
O Fundamento Constitucional e Seus Limites Jurídicos
Os autores do PLP 41/2025 se amparam no parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal, que literalmente dispõe que lei complementar poderá autorizar os estados a legislarem sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo. Essa cláusula de delegação existe no texto constitucional desde 1988 e foi amplamente utilizada em outras áreas, como o trânsito e o transporte, mas nunca havia sido ativada para o direito penal. A razão histórica é evidente: a doutrina constitucionalista majoritária entende que a delegação do parágrafo único deve ser específica e delimitada, autorizando os estados a tratar de aspectos pontuais de uma matéria federal, e não a exercer toda a competência legislativa sobre um ramo completo do direito. O projeto, ao autorizar os estados a tipificar condutas, fixar penas, qualificar hediondez e disciplinar processo e execução penal, ultrapassa largamente o que se entende por questão específica, aproximando-se de uma delegação total e irrestrita que o STF tenderia a considerar materialmente incompatível com a estrutura da competência privativa. O próprio Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática referendada pelo Plenário na ADI 7.712 de outubro de 2024, declarou inconstitucional lei estadual que havia criado um tipo penal e estabelecido inafiançabilidade, afirmando categoricamente que a criação de tipos penais por lei estadual configura inconstitucionalidade formal manifesta e incontornável por violar a competência privativa da União prevista no art. 22, I, da Constituição.
A Dimensão Política e a Lógica da Segurança Pública como Agenda Eleitoral
A compreensão do PLP 41/2025 exige que se leia o projeto não apenas como proposta técnico-jurídica, mas como posicionamento político dentro de um debate eleitoral em que a segurança pública ocupa posição central. O projeto foi apresentado por senador do PL e recebeu apoio de parlamentares da oposição que há anos criticam o que chamam de inércia do Congresso Nacional na atualização da legislação criminal para enfrentar novas modalidades delitivas, especialmente crimes relacionados ao crime organizado que ainda não foram incorporados ao Código Penal federal de forma considerada suficiente pelos defensores do endurecimento penal. A lógica subjacente é a de que estados com governos identificados com posições de lei e ordem poderiam agir mais rapidamente para criminalizar condutas e elevar penas sem depender do consenso político que a tramitação federal exige. O problema analítico dessa premissa é que ela funciona nos dois sentidos: um estado com governo de perfil garantista poderia igualmente utilizar a delegação para criar tipos penais mais brandos, reduzir penas ou estabelecer regras processuais mais favoráveis ao réu. "Um instrumento que descentraliza o poder de criminalizar não garante que o resultado seja sempre mais severidade: garante apenas que cada estado poderá ser mais severo ou mais brando do que a lei federal, sem que o cidadão consiga prever qual regime se aplica a ele ao atravessar uma fronteira estadual."
Impactos Sobre o Sistema de Justiça e a Segurança Jurídica
Os efeitos práticos de uma eventual aprovação do PLP 41/2025 sobre o sistema de Justiça seriam profundos e de difícil reversão. A multiplicação de tipos penais estaduais criaria camadas adicionais de complexidade para delegacias, Ministérios Públicos estaduais, defensores públicos, advogados e tribunais que precisariam operar em conformidade com legislações penais distintas dependendo da localidade do crime. Conflitos de competência entre a Justiça de estados diferentes, já frequentes em crimes cometidos em fronteiras territoriais, se multiplicariam com a possibilidade de que a mesma conduta seja crime em um estado e conduta lícita em outro. O princípio da legalidade penal, consagrado no art. 5º, XXXIX, da Constituição Federal, que exige lei anterior clara e precisa para a definição do crime e da pena, sofreria pressão adicional num ambiente de vinte e sete legislações penais estaduais em contínua produção e atualização. O sistema carcerário, já fragmentado entre gestão federal e estadual, enfrentaria dificuldade adicional na execução de penas impostas com base em tipos penais estaduais que não encontram correspondência no direito federal, criando lacunas na aplicação das leis de execução penal.
Cenários Possíveis e o Papel da CCJ como Filtro Constitucional
A trajetória do PLP 41/2025 após eventual aprovação na CSP passa necessariamente pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado, que exercerá o papel de filtro constitucional sobre o texto. Na CCJ, o projeto deverá enfrentar questionamentos mais sistemáticos sobre a compatibilidade da delegação total de competência penal com o parágrafo único do art. 22 e com a jurisprudência do STF que, em outubro de 2024, reitarou a inconstitucionalidade de tipos penais estaduais. Há três cenários plausíveis. O primeiro é a rejeição na CCJ por razões de inconstitucionalidade formal, o que encerraria a tramitação no Senado. O segundo é a aprovação com substitutivo que restrinja a delegação a aspectos verdadeiramente específicos, como a tipificação de condutas locais sem correspondência no direito penal federal, em modelo mais próximo do que o parágrafo único do art. 22 originalmente contemplou. O terceiro, mais improvável mas não descartável num contexto de maioria conservadora no Congresso, é a aprovação integral do texto e a posterior análise de constitucionalidade pelo STF em controle concentrado. "A descentralização do poder de punir pode ser um avanço federativo ou uma armadilha para o cidadão: depende de quem governa o estado onde ele mora e de quais crimes esse governador considera prioritários."
O PLP 41/2025 coloca em evidência uma tensão real do federalismo penal brasileiro: a concentração legislativa penal na União garante isonomia mas produz lentidão de resposta legislativa às demandas locais de segurança pública, enquanto a descentralização responderia mais rápido mas ao custo da coerência sistêmica que o Código Penal e o CPP proporcionam a todo o território nacional. O Senado tem a responsabilidade de encontrar, se houver, o ponto de equilíbrio entre esses dois vetores. O que a CCJ não pode fazer é aprovar um texto que, segundo a jurisprudência mais recente do STF, está fadado à declaração de inconstitucionalidade antes mesmo que os primeiros códigos penais estaduais sejam promulgados. Descentralizar o direito de punir sem uma moldura constitucional sólida não é reforma federativa: é convite ao caos normativo.