A aprovação da Lei nº 13.874/2019, apelidada de Lei de Liberdade Econômica, inseriu no ordenamento jurídico brasileiro um conjunto de princípios, regras e modificações legais que pretendem redefinir os termos da relação entre o Estado e os agentes econômicos privados, inclinando a balança em favor de uma maior autonomia das partes nas relações de natureza privada e de uma menor intervenção estatal nos processos de abertura, funcionamento e encerramento de atividades empresariais. O diploma, convertido em lei a partir da Medida Provisória nº 881/2019, foi saudado por setores empresariais como um passo relevante na direção da desburocratização e da redução do chamado custo Brasil, enquanto mereceu críticas de setores que identificaram na retórica da liberdade econômica um instrumento de erosão de proteções sociais e ambientais. "A liberdade econômica que não distingue entre a autonomia do empresário que cria riqueza e inovação e o poder do mais forte de impor condições ao mais fraco nas relações contratuais não é liberdade, mas ausência de proteção para os mais vulneráveis disfarçada de princípio econômico." Examinar o diploma com o rigor que sua abrangência exige é condição para uma avaliação equilibrada de seus efeitos sobre o ambiente de negócios, sobre as relações de trabalho, sobre a proteção do consumidor e sobre o exercício do poder regulatório pelo Estado brasileiro.
A Declaração de Direitos de Liberdade Econômica
O artigo 2º da Lei nº 13.874/2019 enuncia um extenso rol de direitos de liberdade econômica que os agentes privados podem exercer nas relações com o poder público. Entre os mais relevantes, destacam-se o direito de desenvolver atividade econômica de baixo risco sem necessidade de ato liberatório do poder público, a liberdade de estabelecer contratos conforme a autonomia da vontade, o direito de não sofrer exigências ou obrigações não previstas em lei e a proteção contra a aplicação retroativa de nova interpretação de normas a ato jurídico perfeito. Esses princípios, embora em parte já presentes na Constituição Federal e no Código Civil, ganharam com a lei uma articulação explícita e uma hierarquia normativa própria que reforça sua invocabilidade nas relações com os órgãos de controle e fiscalização. "A declaração de direitos de liberdade econômica é mais do que uma afirmação retórica, pois cria um parâmetro normativo explícito que pode ser invocado pelos agentes econômicos para resistir a exigências administrativas sem fundamento legal expresso, e serve como critério para o controle judicial da regularidade dos atos de fiscalização." A aplicação prática desses direitos, especialmente nas interações com órgãos municipais de fiscalização e licenciamento, que são frequentemente identificados como fontes de burocracia excessiva, depende da disseminação do conhecimento do diploma entre os próprios agentes fiscalizadores e da disposição dos tribunais de aplicá-lo com efetividade.
Simplificação da Abertura e do Encerramento de Empresas
Uma das frentes de atuação mais concretas da Lei de Liberdade Econômica diz respeito aos processos de abertura, alteração e encerramento de pessoas jurídicas. O diploma estabeleceu que atividades de baixo risco, conforme definição pelos órgãos competentes, podem ser abertas e exercidas independentemente de alvará de funcionamento ou licença, substituídos por mero registro ou comunicação. Essa mudança, que requer a definição prévia das atividades de baixo risco pelos municípios, estados e pela União, pretende reduzir o tempo e o custo de abertura de negócios que afastam empreendedores do caminho da formalização. O encerramento de empresas, por sua vez, foi simplificado ao permitir a baixa imediata de empresas sem débitos, com a responsabilização dos sócios sendo mantida por determinado período após o encerramento para fins de eventuais passivos não declarados. "A simplificação do processo de abertura de empresas tem potencial real de reduzir a informalidade econômica, pois muitos empreendedores que optam pelo trabalho informal o fazem precisamente porque o custo burocrático e financeiro da formalização é percebido como desproporcional em relação aos benefícios que ela oferece no início da atividade." A efetividade dessas mudanças depende, contudo, da adesão dos municípios, que detêm competência para o licenciamento da maioria das atividades econômicas locais, e que nem sempre acompanham com a mesma velocidade as reformas promovidas na esfera federal.
Alterações no Direito Contratual e seus Reflexos
A Lei de Liberdade Econômica introduziu modificações relevantes no Código Civil que reforçam o princípio da autonomia da vontade nas relações contratuais entre partes de igual capacidade negocial. O artigo 421-A do Código Civil, introduzido pela lei, estabelece que os contratos civis e empresariais presumem-se paritários e simétricos quando não houver elementos que indiquem a vulnerabilidade de uma das partes, e que as normas de ordem pública somente restringirão a autonomia privada nos casos expressamente previstos em lei. O artigo 113 do Código Civil foi alterado para introduzir parâmetros específicos de interpretação dos negócios jurídicos que valorizam a literalidade dos termos contratuais quando celebrados entre partes de igual capacidade. "A presunção de paridade e simetria nos contratos civis e empresariais é uma inovação de grande impacto potencial, pois cria um parâmetro que reduz o espaço de intervenção judicial revisora nos contratos celebrados entre empresários sofisticados, afastando a invocação genérica de princípios como a função social do contrato para justificar revisões que comprometem a segurança dos negócios." Críticos da reforma apontam, contudo, que a presunção de simetria entre empresas pode mascarar assimetrias de poder econômico e informacional que existem mesmo entre partes formalmente equiparadas, especialmente nas relações entre grandes corporações e seus fornecedores de menor porte.
Impactos sobre o Direito do Trabalho e a Controvérsia da Autonomia Laboral
Um dos aspectos mais controversos da Lei de Liberdade Econômica em sua versão original foi a tentativa de introduzir alterações no direito do trabalho que permitissem a contratação de trabalhadores autônomos exclusivos sem que fossem reconhecidos como empregados. O Tribunal Superior do Trabalho e o Supremo Tribunal Federal foram chamados a se manifestar sobre a constitucionalidade dessas disposições, dada a potencial colisão com os direitos trabalhistas assegurados pelo artigo 7º da Constituição Federal. A questão de fundo que essa dimensão da lei levanta é a do equilíbrio entre a liberdade contratual nas relações de trabalho e a proteção do trabalhador hipossuficiente contra a configuração de vínculos de emprego disfarçados de contratos de prestação de serviços autônomos. "Conferir autonomia ao trabalhador sem assegurar condições materiais que tornem essa autonomia real é uma operação retórica que usa a linguagem da liberdade para suprimir a proteção que o vínculo empregatício confere ao hipossuficiente." A jurisprudência trabalhista não aceitou, de forma ampla, que a mera denominação do contrato como de prestação de serviços autônomos afaste o reconhecimento do vínculo empregatício quando presentes os elementos caracterizadores da relação de emprego, mantendo a primazia da realidade como critério de qualificação jurídica das relações de trabalho.
Proteção ao Contribuinte e a Revisão Interpretativa
A Lei de Liberdade Econômica introduziu no artigo 30 dispositivos que protegem o contribuinte de pessoa jurídica da aplicação retroativa de mudanças de interpretação de normas tributárias, estabelecendo que a mudança de critério jurídico adotado pelo Fisco em decisão definitiva vincula somente os atos futuros idênticos ao apreciado. Essa disposição, que dialogava com a proteção da confiança legítima já existente na legislação tributária, buscou reforçar a segurança dos contribuintes que orientaram suas decisões com base em interpretações anteriormente aceitas pela administração tributária. "A proteção contra a aplicação retroativa de novas interpretações fiscais é uma das demandas mais antigas do ambiente de negócios brasileiro, onde a mudança frequente de posicionamento do Fisco sem transição adequada tem gerado passivos bilionários para empresas que agiam de boa-fé dentro do que era permitido pela orientação anterior." A aplicação efetiva dessa proteção, contudo, exige que os órgãos de julgamento tributário e os tribunais judiciais reconheçam seu alcance e o apliquem com consistência, o que ainda não ocorreu de forma suficientemente generalizada para que a reforma produza todos os efeitos que seus propositores esperavam.
Perspectivas e o Balanço Crítico da Lei
O balanço da Lei de Liberdade Econômica, passados alguns anos de sua vigência, revela um diploma de impacto real mas menor do que o prometido na retórica que acompanhou sua aprovação. As mudanças procedimentais na abertura de empresas produziram efeitos concretos em alguns municípios que efetivamente implementaram os processos simplificados, mas a dependência da adesão de entes federativos com níveis variados de capacidade administrativa reduziu o alcance nacional das reformas. As modificações no direito contratual geraram debate jurisprudencial relevante, mas sua aplicação prática ainda é objeto de construção pelos tribunais. As tentativas de flexibilização das relações de trabalho foram em grande medida neutralizadas pela jurisprudência trabalhista. "Uma lei que pretende reformar o ambiente de negócios sem reformar simultaneamente as estruturas institucionais que determinam como as normas são aplicadas na prática está construindo sobre areia, pois a letra da lei sempre depende de quem a aplica para produzir seus efeitos reais." O que o diploma deixa como legado mais duradouro é a afirmação explícita dos princípios de intervenção mínima e de autonomia privada como valores normativos de primeira grandeza no ordenamento jurídico brasileiro, criando uma referência que os agentes econômicos podem invocar nas relações com o Estado e que os tribunais são chamados a equilibrar com os demais princípios constitucionais, especialmente os de proteção social, ambiental e do consumidor, em um diálogo normativo permanente e sempre inconcluível.