O excesso de legislação é um fenômeno que o Brasil experimenta de forma especialmente intensa, tendo construído ao longo das décadas um dos ordenamentos jurídicos mais volumosos e mais fragmentados do mundo, com uma produção normativa que alguns estudos estimam na ordem de centenas de milhares de normas em vigor, número que supera em múltiplas vezes o que qualquer operador do direito, empresa ou cidadão poderia razoavelmente conhecer e cumprir. A inflação legislativa não é resultado apenas da complexidade crescente das relações econômicas e sociais que a modernidade impõe, mas também de uma cultura política que confunde a aprovação de normas com a resolução de problemas, que trata a lei como sinal de atenção do Estado às demandas da sociedade independentemente de qualquer análise sobre sua efetividade, e que raramente investe nos mecanismos de consolidação, revisão e supressão de normas que não cumpriram seus objetivos. "Um país que edita mais leis do que pode aplicar não está construindo ordem, está construindo a ilusão de ordem com burocracia como alicerce." O debate sobre o excesso de legislação é simultaneamente um debate sobre eficiência do Estado, sobre segurança jurídica dos cidadãos e empresas e sobre a própria qualidade da democracia, que se ressente quando o excesso normativo torna impossível ao cidadão comum saber quais são seus direitos e obrigações.

A Dimensão do Problema no Brasil

O Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação realiza levantamentos periódicos sobre o volume de normas editadas no Brasil desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, com resultados que revelam a magnitude do problema. Os números, que variam conforme a metodologia utilizada, mas que consistentemente apontam para centenas de milhares de normas federais em vigor, incluindo leis complementares, leis ordinárias, medidas provisórias convertidas, decretos, resoluções, portarias e instruções normativas, não consideram a produção normativa equivalente dos vinte e seis estados, do Distrito Federal e dos mais de cinco mil municípios do país. O campo tributário é apontado como o de maior inflação normativa, com estima-se mais de setenta normas tributárias editadas por dia útil no país, número que torna fisicamente impossível a qualquer empresa, mesmo com vasto departamento jurídico tributário, manter-se completamente informada sobre todas as alterações que podem afetar sua situação fiscal. A multiplicação de normas contraditórias entre si, de normas que regulam as mesmas situações com critérios diferentes e de normas que ficaram obsoletas pela evolução da realidade sem serem formalmente revogadas cria um ambiente de insegurança jurídica que onera especialmente as empresas menores, sem estrutura jurídica para navegar pela complexidade normativa. "Setenta normas tributárias por dia não é legislação, é uma névoa que nenhum contribuinte consegue enxergar e que o fisco conhece melhor do que ele."

As Causas da Inflação Normativa

O diagnóstico das causas do excesso de legislação no Brasil é condição para qualquer estratégia efetiva de contenção do problema, e a literatura de ciência política e de teoria da legislação aponta um conjunto de fatores estruturais que alimentam a produção excessiva de normas. O presidencialismo de coalizão, que produz governos com base em alianças parlamentares amplas e heterogêneas, exige a entrega de resultados visíveis às diferentes bases de apoio, e a lei é o instrumento mais visível de entrega que o Executivo e o Legislativo dispõem, mesmo quando os resultados práticos que ela produz são modestos ou nulos. A ausência de mecanismos de avaliação prévia e posterior de impacto regulatório na produção legislativa brasileira, que na maioria dos países desenvolvidos exige que o proponente de uma norma demonstre sua necessidade, sua viabilidade de implementação e sua efetividade esperada, permite que normas ineficazes sejam aprovadas sem constrangimento. A falta de cultura de revogação e consolidação normativa, que implica que as normas tendem a ser adicionadas ao ordenamento sem que as antigas que se tornaram obsoletas ou contraditórias sejam suprimidas, produz um crescimento contínuo e não compensado do volume normativo. "Um legislador que nunca revoga o que aprovou não está escrevendo o direito, está acumulando papel."

O Impacto sobre as Empresas e os Custos de Conformidade

O custo de conformidade com o excesso normativo é um dos mais pesados componentes do chamado custo Brasil, o conjunto de ineficiências que encarecem a atividade econômica no país em comparação com economias mais eficientes regulatoriamente. Para as empresas, o custo de conformidade abrange os gastos com equipes jurídicas, contábeis e de relações com o governo para acompanhar e implementar as normas aplicáveis ao seu setor, os investimentos em sistemas de gestão de conformidade, os custos de consultores externos especializados em áreas de alta complexidade regulatória como tributário, ambiental e trabalhista, e os riscos de exposição a autuações por descumprimento de normas que a empresa desconhecia por impossibilidade prática de acompanhar toda a produção normativa relevante. Pesquisas do Banco Mundial sobre ambiente de negócios no Brasil consistentemente apontam o excesso burocrático e a complexidade normativa como fatores que elevam o tempo e o custo para abrir e fechar empresas, para cumprir obrigações tributárias e para obter licenças e autorizações, situando o país em posições desfavoráveis nos rankings de facilidade de fazer negócios. Para as micro e pequenas empresas, que não têm capacidade de suportar os custos de conformidade de uma grande corporação, o excesso normativo é fator de informalidade, pois o custo de cumprir todas as obrigações legais frequentemente supera a capacidade financeira do empreendedor. "A empresa pequena que não cumpre todas as normas que incidem sobre ela frequentemente não é desonesta, é impossibilitada de ser honesta com os recursos que tem."

O Impacto sobre o Cidadão e o Acesso ao Direito

O excesso de legislação não afeta apenas as empresas, mas também o cidadão comum, que se vê impossibilitado de conhecer e exercer seus direitos e de compreender suas obrigações num sistema normativo que nenhum especialista consegue dominar integralmente. O princípio de que o desconhecimento da lei não escusa o seu descumprimento, consagrado no artigo 3º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, carrega uma ficção jurídica necessária para o funcionamento do sistema, mas que se torna progressivamente mais distante da realidade quando o volume de normas torna impossível ao cidadão médio conhecer as que lhe são aplicáveis. O acesso ao direito, que deveria ser garantido pelo Estado como condição para o exercício da cidadania, é dificultado pelo excesso normativo que torna a orientação jurídica especializada imprescindível para situações da vida cotidiana que em sistemas mais simplificados o cidadão poderia resolver por conta própria. A digitalização e a disponibilização em plataformas acessíveis de toda a legislação federal em vigor é uma medida que melhora o acesso formal mas que não resolve o problema de compreensão de um volume normativo que supera qualquer capacidade individual de processamento. "Uma lei que o cidadão não consegue encontrar, ler e entender é uma lei que existe apenas para quem tem advogado, e isso é um problema democrático grave."

A Desburocratização e as Iniciativas de Simplificação

O reconhecimento do problema do excesso de legislação levou a diferentes iniciativas de desburocratização e simplificação normativa ao longo das últimas décadas, com resultados modestos em comparação com a magnitude do desafio. A Lei de Liberdade Econômica, Lei nº 13.874, de 2019, introduziu princípios de simplificação regulatória, incluindo a dispensa de licença para atividades de baixo risco e a presunção de boa-fé do cidadão e da empresa perante o Estado, mas sua implementação pelos órgãos reguladores foi irregular e incompleta. O Programa de Simplificação do Governo Federal, que estabeleceu metas de redução de exigências burocráticas para a abertura de empresas, obtenção de licenças e cumprimento de obrigações acessórias, produziu avanços em áreas específicas mas não alterou a trajetória geral de crescimento do volume normativo. A exigência de análise de impacto regulatório para as normas propostas pelos ministérios e agências reguladoras, instituída pelo Decreto nº 10.411, de 2020, é um instrumento de contenção da produção normativa ineficaz que precisa ser aplicado com rigor para produzir resultados significativos. "Simplificar por decreto é mais fácil do que simplificar na prática, e a diferença entre os dois é o que acumula burocracia nos detalhes que os decretos não alcançam."

As Experiências Internacionais de Redução Normativa

Vários países desenvolvidos implementaram com sucesso programas de redução do volume normativo que podem servir de referência para a experiência brasileira. O Reino Unido implementou a política de "one in, one out" e depois "one in, two out", que exige que para cada norma nova aprovada pelo governo seja revogada uma ou duas normas existentes, criando um mecanismo de contenção do crescimento normativo que, embora não elimine o problema, impede sua aceleração. A Suécia mantém uma comissão de revisão legislativa permanente que avalia a efetividade das normas em vigor e recomenda a revogação das que não atingiram seus objetivos ou que se tornaram obsoletas. A Alemanha implementa sistematicamente a análise de impacto regulatório antes da aprovação de novas normas, com avaliação dos custos de conformidade para empresas e cidadãos e comparação com alternativas menos onerosas. O Brasil ainda não desenvolveu nenhum desses mecanismos de forma consistente e duradoura, permitindo que a produção normativa continue crescendo sem os freios que os sistemas mais maduros implantaram. "Revogar uma norma para cada nova que se aprova parece simples, mas é uma disciplina que o legislador brasileiro ainda não aprendeu."

Uma Lei Que o País Entende Vale Mais do Que Cem Que Ninguém Lê

O combate ao excesso de legislação é, em sua dimensão mais profunda, uma questão de respeito ao cidadão e à democracia. Uma sociedade democrática pressupõe que os destinatários das normas possam conhecê-las, compreendê-las e participar de sua elaboração, condições que o excesso normativo torna progressivamente mais difíceis de satisfazer. O legislador que aprova uma nova norma sem verificar se ela é necessária, se será cumprida e se há normas já vigentes que a tornam redundante não está exercendo responsavelmente a função legislativa, está adicionando ruído a um sistema que já produz ruído demais. A reforma que o ordenamento jurídico brasileiro necessita não é apenas a aprovação de novas leis sobre simplificação, mas a construção de uma cultura legislativa que valorize a qualidade sobre a quantidade, que revogue antes de acrescentar e que avalie o impacto antes de criar obrigações. Essa reforma depende de pressão da sociedade civil, de jornalismo especializado que documente as consequências do excesso normativo e de uma classe política disposta a aceitar que às vezes o melhor serviço que o legislador pode prestar ao cidadão é não legislar. "A lei que o cidadão entende e cumpre voluntariamente é cem vezes mais eficaz do que a que ele desconhece e descumpre involuntariamente."