O campo brasileiro convive há décadas com uma contradição difícil de sustentar: é ao mesmo tempo o maior exportador agrícola do planeta e um território onde a proteção securitária dos produtores permanece precária, fragmentada e dependente de programas públicos que sangram o Tesouro Nacional sem entregar cobertura adequada à maioria dos agricultores. Essa equação começa a ser questionada de forma estrutural pelo Executivo federal e por uma ala expressiva do Congresso Nacional, que articulam a mais profunda revisão normativa do sistema de proteção agropecuária em duas décadas. No centro do debate estão o Projeto de Lei 2951/2024, de autoria da senadora Tereza Cristina, que propõe reformatar as regras de subvenção ao prêmio do seguro rural, a introdução do chamado seguro paramétrico no ordenamento jurídico brasileiro e a proposta do Ministério da Agricultura e Pecuária de tornar obrigatória a contratação de proteção securitária como condição de acesso às linhas de crédito subsidiadas do Plano Safra. O conjunto de medidas, que depende de aprovação legislativa para alcançar seu pleno potencial, representa uma aposta no deslocamento do risco climático das contas do Estado para o mercado segurador privado, com implicações fiscais, jurídicas e setoriais de largo alcance.

O Diagnóstico que Justifica a Reforma Normativa

Para compreender a dimensão da mudança proposta, é necessário examinar o quadro que a motivou. O Programa de Garantia da Atividade Agropecuária, o Proagro, criado na década de 1970 e gerido pelo Banco Central, foi o principal instrumento de proteção ao produtor durante décadas, mas opera sem teto orçamentário efetivo e tem gerado despesas crescentes ao erário. Em 2023, o programa custou R$ 8 bilhões ao Tesouro. Para 2026, a lei orçamentária prevê R$ 6,61 bilhões para o Proagro, contra apenas R$ 1,01 bilhão para o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural, o PSR, mecanismo que financia seguros privados com repasse de recursos públicos. O desequilíbrio entre os dois instrumentos é revelador de uma política pública que concentra risco no Estado em vez de distribuí-lo pelo sistema financeiro e segurador. Ao mesmo tempo, dados da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil indicam que, apenas na safra 2023/2024, eventos climáticos extremos provocaram perdas em milhões de hectares, e o índice de adesão voluntária ao seguro rural permanece baixo. "Um país que produz para o mundo mas não protege suficientemente o produtor que garante essa produção acumula um passivo social e fiscal que eventualmente se torna insustentável."

O PL 2951/2024 e a Arquitetura da Nova Regulação

O Projeto de Lei 2951/2024, ancoragem legislativa da reforma, foi elaborado pela senadora Tereza Cristina, ex-ministra da Agricultura e figura com trânsito reconhecido no debate sobre políticas agrícolas. O texto propõe alterações estruturais no marco regulatório do seguro rural, com ênfase na ampliação da cobertura territorial, na integração entre os instrumentos de crédito e proteção securitária e na criação de mecanismos que confiram maior estabilidade orçamentária ao PSR, blindando-o contra contingenciamentos que nos últimos anos chegaram a paralisar repasses às seguradoras e transferir custos aos próprios produtores. A proposta também prevê a constituição de um fundo de estabilização setorial e a criação de regras que incentivem produtores a contratar proteção como condição para obter crédito com taxas subsidiadas. O governo avalia apresentar texto substitutivo ao projeto original, incorporando as diretrizes do Ministério da Agricultura e incluindo mecanismos de governança sobre o novo sistema. A aprovação, segundo o ministro Carlos Fávaro, precisará ocorrer no Congresso antes do meio do ano para que o novo modelo possa ser incorporado ao Plano Safra 2026. "A vinculação entre crédito rural subsidiado e seguro obrigatório não é burocracia extra, é a correção de uma anomalia que transformava cada financiamento sem cobertura em potencial inadimplência futura."

O Seguro Paramétrico e a Inovação Regulatória no Campo

Entre as inovações mais relevantes do pacote legislativo está a introdução formal do seguro paramétrico no sistema jurídico brasileiro. Ao contrário do seguro tradicional, que exige perícia individual da lavoura para aferir a perda e acionar a cobertura, o modelo paramétrico dispara indenizações automaticamente quando indicadores objetivos, como volume de precipitação, temperatura acumulada ou velocidade de ventos, atingem parâmetros preestabelecidos em contrato. A lógica é simples e sua vantagem operacional é considerável: elimina a necessidade de vistorias físicas, reduz fraudes e acelera o pagamento ao produtor no exato momento em que ele mais precisa de liquidez. O modelo já é utilizado em países como Estados Unidos, Índia, França e México, onde vem demonstrando eficiência especialmente para pequenos e médios produtores. O Observatório de Crédito e Seguro Rural da FGV registrou que, em 2025, aproximadamente 11 mil hectares foram cobertos pelo seguro paramétrico com apoio do PSR, número ainda diminuto em comparação aos 3,2 milhões de hectares cobertos pelo seguro convencional no mesmo período, mas suficiente para validar a viabilidade do modelo em território brasileiro. O principal obstáculo à expansão é a insuficiência da rede de estações meteorológicas em todo o território nacional, limitação que exigirá investimento em infraestrutura de monitoramento climático como condição de escalabilidade do produto.

O Conselho Monetário Nacional e as Mudanças Infralegais em Andamento

Paralelamente à tramitação legislativa, o Conselho Monetário Nacional já deu passos concretos no redesenho do Proagro. Uma resolução recente aprovada pelo colegiado instituiu um sistema de bloqueio dinâmico para o programa, criando gatilhos objetivos que suspendem enquadramentos quando o comprometimento orçamentário ultrapassa determinados percentuais. Quando o limite de 80% é atingido, ficam suspensas operações em municípios que concentram 25% do risco do programa. Acima de 90%, o bloqueio alcança regiões responsáveis por metade da exposição. No limite de 100%, os enquadramentos são integralmente paralisados. O mecanismo representa uma ruptura com a lógica anterior, em que o Proagro funcionava essencialmente sem teto efetivo de gastos, gerando pressão fiscal imprevisível sobre o Tesouro. "Criar gatilhos de bloqueio no Proagro é reconhecer que a sustentabilidade fiscal de um programa de garantia agrícola é condição necessária para que ele continue existindo no longo prazo." A medida, contudo, suscita preocupação entre entidades do setor, que alertam para o risco de produtores serem surpreendidos pela suspensão do programa sem alternativas securitárias disponíveis.

Impactos Fiscais, Econômicos e Sociais da Reestruturação

A reforma do sistema de proteção agrícola tem implicações que transcendem o setor e alcançam o equilíbrio das contas públicas e a segurança alimentar do país. A proposta de ampliar os recursos destinados à subvenção do prêmio do seguro rural para um patamar entre R$ 4,5 bilhões e R$ 5 bilhões anuais representa um salto expressivo em relação ao R$ 1,01 bilhão previsto para 2026 no PSR. Esse incremento, porém, seria compensado pela redução gradual das despesas com o Proagro, cujo modelo atual de risco integral no Estado é fiscalmente menos sustentável que um sistema de seguros privados com subvenção ao prêmio. Para o mercado segurador, a obrigatoriedade vinculada ao crédito do Plano Safra significaria um aumento substancial da base de apólices, estimada em cerca de R$ 516 bilhões em operações afetadas segundo o Ministério da Agricultura. Para o produtor, especialmente o de pequeno e médio porte, a mudança traria maior previsibilidade nas coberturas e, potencialmente, redução do custo de litígios decorrentes de perdas não indenizadas pelos mecanismos atuais. O campo social do debate é igualmente relevante: uma cobertura securitária mais ampla protege a renda do agricultor familiar, reduz a migração forçada para as cidades em anos de crise climática e sustenta a continuidade das cadeias produtivas regionais.

Cenários Possíveis e os Obstáculos à Aprovação Legislativa

A trajetória do PL 2951/2024 no Congresso não está isenta de fricções. O veto presidencial ao dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025 que protegia os recursos do PSR contra contingenciamento deixou a bancada ruralista em estado de alerta e sinaliza que a relação entre o Executivo e o setor agropecuário não é livre de tensões, mesmo em projetos de interesse convergente. A aprovação dependerá de alinhamento entre a Frente Parlamentar da Agropecuária, o Ministério da Fazenda, que precisa validar a origem dos recursos propostos, e o Banco Central, responsável pela gestão do Proagro. A introdução da obrigatoriedade do seguro como condição de acesso ao crédito subsidiado também enfrenta resistência de representantes de agricultores familiares, que temem exclusão caso os prêmios dos seguros privados superem sua capacidade de pagamento. A regulamentação do seguro paramétrico, por sua vez, exigirá normas infralegais específicas que definam os indicadores climáticos admissíveis, as metodologias de cálculo dos prêmios e os mecanismos de auditoria das estações meteorológicas. "Uma reforma bem desenhada no papel pode falhar na execução se a infraestrutura regulatória e tecnológica necessária para sustentá-la não for construída com igual rigor."

O processo legislativo em curso em torno do seguro rural brasileiro é, em última análise, um teste sobre a capacidade do Estado de transformar uma política pública crônica em instrumento moderno e eficiente de gestão de risco. O Congresso Nacional, ao acolher ou rejeitar as mudanças propostas, decidirá não apenas sobre os mecanismos de proteção do produtor, mas sobre o modelo de relacionamento entre o mercado, o crédito e o risco climático em um país cuja riqueza agrícola é cada vez mais ameaçada pela instabilidade do clima. O produtor que hoje acessa o Plano Safra sem cobertura securitária não está apenas assumindo um risco individual: está transferindo ao contribuinte a fatura de uma inadimplência futura que eventos extremos tornam cada vez mais provável. Entender essa equação é o primeiro passo para aprová-la com responsabilidade.