Governar o Brasil nunca foi tarefa para os que acreditam em pureza programática ou em mandatos presidenciais exercidos por partidos coesos e ideologicamente homogêneos. O sistema político brasileiro, caracterizado pela fragmentação partidária extrema, pelo presidencialismo de coalizão que obriga o Executivo a negociar permanentemente com dezenas de partidos para obter maioria no Congresso Nacional, e pela distribuição de ministérios, cargos e verbas como moeda de sustentação política, é uma das engenharias mais complexas e mais criticadas das democracias ocidentais contemporâneas. A Constituição Federal de 1988, ao combinar um Executivo forte com um Legislativo altamente fragmentado, criou um sistema em que a governabilidade não é garantida pela natureza do mandato presidencial, mas conquistada continuamente por meio de negociações que frequentemente comprometem a agenda política original do candidato eleito. Essa tensão permanente entre o programa prometido nas urnas e o programa que o Congresso permite implementar é uma das principais fontes de insatisfação cidadã com a democracia brasileira e um dos maiores desafios intelectuais da ciência política nacional. "No presidencialismo de coalizão brasileiro, o presidente eleito com quarenta por cento dos votos governa com uma base parlamentar que pode não ter votado nele e que precisa ser permanentemente cortejada."
O Presidencialismo de Coalizão e Seus Fundamentos Institucionais
O conceito de presidencialismo de coalizão, desenvolvido na ciência política brasileira para descrever o modelo específico de organização do poder executivo no Brasil pós-1988, refere-se ao arranjo pelo qual o presidente da República, eleito diretamente pelo povo com mandato de quatro anos, precisa construir e manter uma coalizão majoritária no Congresso Nacional por meio da distribuição de pastas ministeriais e de outros recursos do Estado entre partidos que não necessariamente integram sua base eleitoral. Diferentemente do sistema parlamentarista, em que o governo nasce da coalizão parlamentar e é sustentado por ela, no presidencialismo de coalizão brasileiro o presidente mantém o mandato independentemente do apoio parlamentar, mas não consegue governar sem ele. Essa separação entre a sobrevivência do mandato e a capacidade de governar cria incentivos perversos para a concessão permanente de espaços de poder a partidos que cobram preços crescentes pela lealdade que não é incondicional. O resultado é um modelo de governança que a teoria política chama de coalescência, em que o governo se forma por fusão de interesses muito mais do que por alinhamento programático. "O presidencialismo de coalizão é o sistema que permite ao Brasil ser governado com vinte partidos na base, mas que torna quase impossível que seja governado com uma agenda coesa."
O Papel das Emendas e do Orçamento na Manutenção da Coalizão
O lubricante fundamental do presidencialismo de coalizão brasileiro é o orçamento público, especialmente as emendas parlamentares que permitem ao Executivo distribuir recursos específicos de acordo com as preferências dos parlamentares que integram sua base. A transformação das emendas individuais em impositivas pela Emenda Constitucional nº 86/2015 alterou profundamente a dinâmica da coalizão ao garantir a execução de um volume crescente de recursos de acordo com indicações parlamentares independentemente da vontade do Executivo. Por um lado, essa mudança fortaleceu a autonomia dos parlamentares em relação ao Executivo, reduzindo o poder de barganha deste na distribuição de recursos. Por outro, tornou a fidelidade parlamentar à base menos dependente da generosidade do Executivo e mais vinculada a considerações locais e eleitorais de cada parlamentar. A disputa institucional que resultou entre o Congresso e o STF sobre a transparência das emendas, detalhada em artigo anterior desta série, revela os limites do modelo e a necessidade de reformas que equacionem a autonomia parlamentar com as obrigações constitucionais de transparência e controle. O resultado prático é que o governo federal precisa administrar uma base parlamentar cada vez mais autônoma, mais fragmentada e mais cara do que em qualquer período anterior da Nova República.
Custos e Benefícios das Coalizões Amplas
A construção de coalizões amplas no Congresso Nacional tem custos e benefícios que a teoria política analisa em profundidade e que a prática política brasileira ilustra com casos concretos. Os benefícios são óbvios, uma coalizão ampla garante aprovação de legislação relevante, protege o governo de crises que poderiam se converter em impeachment e permite a implementação de reformas que exigem maioria qualificada. Os custos são igualmente óbvios e têm impacto direto sobre a qualidade do governo, ministerializações que colocam na gestão de políticas públicas sensíveis pessoas indicadas por critérios políticos e não técnicos, concessões programáticas que distorcem a agenda eleita, e a captura de políticas setoriais por interesses dos partidos que controlam os respectivos ministérios. A teoria principal-agente aplicada às coalizões sugere que o principal, o Presidente da República, tem cada vez mais dificuldade de controlar os agentes, os ministros de partidos aliados, que frequentemente agem em benefício de seus próprios partidos e eleitores em detrimento da coerência do projeto governamental. Essa tensão entre o controle central e a autonomia dos parceiros de coalizão é um dos nós mais difíceis da governabilidade brasileira. "Uma coalizão de vinte partidos com visões distintas de mundo não é um governo, é um comitê de administração de interesses que precisa fingir ter programa."
Reformas Políticas e o Debate Sobre a Governabilidade
O debate sobre reforma política no Brasil é tão antigo quanto a própria Nova República e raramente resulta em mudanças estruturais capazes de alterar os incentivos do sistema. As propostas mais frequentemente debatidas incluem a adoção de algum grau de financiamento público exclusivo de campanhas para reduzir a influência do poder econômico privado sobre as escolhas eleitorais, a criação de cláusulas de desempenho mais rigorosas para a sobrevivência dos partidos, a adoção de listas fechadas ou semiabertas para fortalecer a coesão interna das legendas, e reformas no sistema de governo que aproximem o presidencialismo brasileiro do semipresidencialismo adotado por países como a França. Cada uma dessas propostas encontra resistências específicas de atores que se beneficiam do sistema atual, especialmente os partidos médios e pequenos cujos votos são a moeda de troca do presidencialismo de coalizão. A aprovação da reforma política estrutural exigiria uma maioria parlamentar disposta a votar contra seus próprios interesses imediatos, o que a lógica do sistema atual torna improvável sem uma crise política de proporções extraordinárias que altere radicalmente os cálculos dos atores envolvidos. "A reforma política que acabaria com o presidencialismo de coalizão não passa pelo Congresso porque os beneficiários do sistema atual são exatamente os que precisam aprová-la."
Impactos Econômicos da Instabilidade de Coalizões
A instabilidade das coalizões de governo tem impactos econômicos que os mercados financeiros e os analistas de risco monitoram com atenção. Crises políticas decorrentes do colapso de coalizões, como o processo de impeachment de 2016, produzem volatilidade cambial, elevação do risco-país, fuga de capital e postergação de decisões de investimento por agentes econômicos que preferem aguardar a estabilização do quadro político antes de comprometer recursos. A percepção de risco político elevado no Brasil é um dos fatores que o mercado de capitais precifica no custo do crédito e que as agências de rating incorporam nas avaliações de grau de investimento do país. A reforma administrativa, a reforma tributária e outras reformas estruturais que o Brasil precisa para melhorar seu ambiente de negócios e sua competitividade frequentemente emperram nas negociações de coalizão, com cada parceiro exigindo compensações e proteções para setores ou grupos específicos que tornam o resultado final menos eficiente do que as propostas originais. O custo de oportunidade das reformas não aprovadas ou desfiguradas pelo processo de coalizão é imenso e dificilmente calculável, mas sua magnitude pode ser estimada pela comparação do desempenho econômico brasileiro com países que promoveram reformas estruturais sem os custos de transação do presidencialismo de coalizão.
Coalizões e Políticas Públicas de Qualidade
O impacto do presidencialismo de coalizão sobre a qualidade das políticas públicas é tema de intensa pesquisa na ciência política e na economia institucional. Estudos comparativos sugerem que coalizões amplas tendem a produzir políticas públicas de menor coerência e de implementação mais difícil do que governos de partido único ou de coalizões menores e mais homogêneas. A fragmentação da gestão pública entre múltiplos partidos com visões distintas sobre o papel do Estado, o tamanho dos gastos públicos e as prioridades setoriais gera descoordenação que se manifesta em políticas contraditórias entre diferentes ministérios, em projetos que avançam e retrocedem conforme muda o equilíbrio da coalizão, e em incapacidade de sustentação de reformas de longo prazo que exigem consistência governamental por períodos que transcendem um único mandato. A área de educação é um dos exemplos mais eloquentes dessa descontinuidade, com mudanças frequentes de políticas, programas e prioridades que comprometem a efetividade de qualquer estratégia de longo prazo para a melhoria do sistema educacional brasileiro. "Uma política pública que muda de diretriz a cada vez que muda o parceiro de coalizão que controla o ministério não é política pública, é série de experimentos desconectados com o dinheiro do contribuinte."
Tendências e o Horizonte da Governabilidade Brasileira
O horizonte da governabilidade brasileira aponta para desafios crescentes em razão de tendências que o sistema político atual não está bem equipado para enfrentar. A polarização política entre dois blocos ideológicos cada vez mais distantes reduz o espaço para as coalizões de centro que historicamente foram o mecanismo de estabilização do presidencialismo de coalizão brasileiro. A desconfiança institucional crescente, documentada em pesquisas de opinião que revelam índices recordes de desconfiança em partidos políticos e instituições representativas, compromete a legitimidade das coalizões e das negociações que as sustentam. A ascensão de pautas identitárias e programáticas que fragmentam ainda mais o espectro partidário cria novas divisões que dificultam a formação de coalizões funcionais. Paradoxalmente, o fortalecimento do Legislativo por meio das emendas impositivas e de outros mecanismos de autonomia parlamentar pode estar criando condições para um equilíbrio diferente de poder entre Executivo e Legislativo que exigirá novas formas de governabilidade ainda não completamente experimentadas pelo sistema político brasileiro.
A governabilidade por coalizão é a forma que o Brasil encontrou para ser governado com um sistema partidário e eleitoral que o tornaria ingovernável em um presidencialismo puro. Ela tem custos, que são reais e expressivos, e benefícios, que são frequentemente subestimados pelos críticos mais severos do modelo. Para cidadãos, compreender a lógica das coalizões é condição para avaliar com realismo as promessas de campanha e as realizações dos governos eleitos. Para analistas políticos e jurídicos, o presidencialismo de coalizão é o campo mais rico e mais instigante da política brasileira contemporânea, porque é onde o direito constitucional, a teoria política e a realidade das relações de poder se encontram com toda a sua complexidade e com todas as suas contradições. A alternativa ao presidencialismo de coalizão não está ainda claramente definida no debate brasileiro, o que significa que ele continuará sendo a forma dominante de organização do poder por pelo menos mais uma geração.