A reforma política ocupa posição peculiar no debate institucional brasileiro, na medida em que é um dos temas mais frequentemente invocados como urgência e ao mesmo tempo um dos mais sistematicamente adiados pela classe política que seria o principal objeto de suas consequências. O paradoxo é preciso, quase cirúrgico, quem tem poder de aprovar a reforma é exatamente quem foi eleito pelo sistema que a reforma pretende mudar, e essa coincidência de interesses entre o reformador e o reformado cria um obstáculo estrutural que nenhuma crise institucional, por mais severa, conseguiu superar de forma definitiva. O sistema político brasileiro, herdeiro de uma tradição de presidencialismo de coalizão que combina pluripartidarismo extremo, fragmentação legislativa e dependência do financiamento eleitoral de grupos econômicos, produziu ao longo das décadas um ambiente de alta permeabilidade à corrupção, baixa responsividade às demandas populares e instabilidade governamental crônica. "Um sistema político que se financia do jeito que o nosso se financiou por décadas não governa para quem vota, governa para quem paga a conta." As reformas já realizadas, incluindo a Emenda Constitucional nº 97, de 2017, que criou a cláusula de desempenho para extinção de partidos, e a lei do fundo eleitoral, alteraram aspectos do sistema sem tocar em seus fundamentos mais críticos, deixando aberto um debate que promete continuar inacabado por mais algumas gerações.
O Sistema Eleitoral e a Proporcionalidade Distorcida
O Brasil adota para as eleições legislativas o sistema proporcional de lista aberta, modalidade na qual os eleitores votam em candidatos individuais e os partidos obtêm vagas em proporção à soma dos votos recebidos por todos os seus candidatos na circunscrição eleitoral. Esse sistema, em contraste com o proporcional de lista fechada adotado em vários países europeus, transfere ao eleitor a prerrogativa de decidir quais candidatos do partido terão preferência no preenchimento das vagas conquistadas, mas ao mesmo tempo incentiva o individualismo eleitoral em detrimento da coesão programática dos partidos. A consequência mais visível do sistema de lista aberta é o enfraquecimento dos partidos como organizações programáticas, pois os candidatos competem não apenas com os adversários de outros partidos mas também com os correligionários da própria legenda, tornando a fidelidade partidária um obstáculo ao sucesso eleitoral individual. A proposta de migração para o sistema de lista fechada, em que os partidos pré-definem a ordem dos candidatos e o eleitor vota na legenda, enfrentou resistências históricas de parlamentares que devem sua eleição à capacidade de construção de bases pessoais de apoio independentes da estrutura partidária. "Um sistema que incentiva o parlamentar a ser forte individualmente e fraco partidariamente produz Congresso de personalidades sem programa e de programas sem personalidade."
O Financiamento Eleitoral e a Captura do Político
O modelo de financiamento das campanhas eleitorais é um dos aspectos mais diretamente ligados à qualidade da democracia e à permeabilidade do sistema político à influência de interesses privados sobre as decisões de governo. O Supremo Tribunal Federal, em 2015, declarou inconstitucional o financiamento eleitoral por pessoas jurídicas privadas, por considerar que a capacidade diferenciada de contribuição das empresas desequilibrava o processo eleitoral de forma incompatível com a igualdade política. Em substituição, o legislador criou o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, o Fundão Eleitoral, instrumento de financiamento público que tem crescido em cada ciclo eleitoral até atingir valores que provocaram reação da opinião pública. O debate sobre o financiamento eleitoral envolve tensões genuínas entre a igualdade de condições para candidatos com diferentes origens de recursos, a independência do mandatário eleito em relação aos financiadores e a transparência que permite ao eleitor avaliar os vínculos entre os eleitos e seus apoiadores. A criação do fundo público não eliminou as dúvidas sobre o papel das doações privadas de pessoas físicas, que continuam permitidas e que, em volumes elevados, mantêm a capacidade de grupos econômicos influenciarem campanhas. "Proibir as empresas de financiar campanhas sem fiscalizar o que entra pelas portas do fundo é reformar a janela sem fechar a porta."
A Fragmentação Partidária e a Governabilidade
O Brasil elegeu, nas últimas décadas, câmaras legislativas com número de partidos representados que coloca o país entre os sistemas partidários mais fragmentados do mundo, fenômeno que a literatura de ciência política associa a dificuldades de formação de maiorias estáveis, altos custos de negociação de agenda governamental e maior vulnerabilidade do sistema à corrupção por meio de acordos fisiológicos. A Emenda Constitucional nº 97, de 2017, introduziu cláusulas de desempenho progressivas que exigem percentual mínimo de votos para que os partidos tenham acesso ao fundo partidário, ao tempo de televisão e à formação de bancada com direitos plenos no Congresso, mecanismo destinado a concentrar o sistema partidário pela extinção das chamadas legendas de aluguel. O efeito prático dessas cláusulas foi atenuado por alianças e fusões que permitiram à maioria dos partidos menores sobreviver dentro de estruturas mais amplas, sem que houvesse a consolidação ideológica e programática que a reforma teorizou como objetivo. O presidencialismo de coalizão, modelo pelo qual o Presidente da República precisa negociar apoio parlamentar distribuindo ministérios e cargos entre os partidos aliados, produz governos de composição heterogênea que dificultam a implementação de programas coerentes e que criam incentivos perversos para a captura de recursos públicos pelos partidos integrantes da coalizão. "Um governo que precisa de trinta partidos para ter maioria não tem programa, tem agregado de interesses que alguém chama de programa."
A Cláusula de Desempenho e a Consolidação Partidária
A cláusula de barreira ou de desempenho, instrumento de redução do número de partidos com plenos direitos no sistema político, tem sido debatida no Brasil desde os anos 1990 e só foi implementada de forma efetiva com a Emenda Constitucional nº 97, de 2017, que estabeleceu percentuais progressivos de votação para acesso aos recursos do fundo partidário e ao tempo de rádio e televisão. Para as eleições de 2022, o patamar exigido foi de dois por cento dos votos válidos nas eleições para a Câmara dos Deputados, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da federação, com ao menos meio por cento dos votos em cada uma delas, ou ter elegido ao menos quinze deputados federais em pelo menos um terço dos estados. Apesar de mais rigorosa do que as cláusulas anteriores que nunca vigoraram por decisões judiciais, a emenda foi acompanhada de um regime de transição que permitiu a fusões partidárias em condições favoráveis, reduzindo seu impacto concentrador. O debate sobre o sistema eleitoral majoritário em dois turnos para o Legislativo, como alternativa ao proporcional de lista aberta, é outra proposição que circula nos grupos de especialistas em reforma política sem jamais alcançar maioria parlamentar para sua aprovação. "Um sistema de partidos que tem mais legendas do que a maioria dos países do mundo tem não representa mais pluralidade, representa a dificuldade de qualquer pluralidade se organizar."
O Impacto Econômico e Social da Reforma Adiada
O adiamento sistemático de reformas políticas que aprimorem a qualidade da representação democrática e reduzam a permeabilidade do sistema à corrupção tem custos econômicos e sociais que, embora de mensuração complexa, se manifestam em múltiplas dimensões. A incerteza regulatória gerada pela instabilidade política de coalizões frágeis eleva o custo de capital, desincentiva investimentos de longo prazo e produz descontinuidade nas políticas públicas que compromete o horizonte de planejamento do setor privado e das famílias. Os recursos desviados por mecanismos corruptivos que o sistema político fragilizado facilita representam perdas diretas de investimento em saúde, educação, infraestrutura e segurança que afetam desproporcionalmente as populações mais pobres, que são mais dependentes dos serviços públicos. A desconfiança dos cidadãos nas instituições políticas, medida por pesquisas de opinião que consistentemente registram níveis muito baixos de confiança em partidos e parlamentares, é ela mesma um dado econômico relevante, pois a legitimidade do sistema político é condição para a estabilidade contratual e para a previsibilidade normativa que os mercados necessitam. "Cada reforma política não feita é um investimento que o Brasil não recebeu porque quem decide os investimentos decidiu que aqui as regras não são confiáveis o suficiente."
As Propostas em Debate e os Obstáculos à Mudança
O debate sobre reforma política no Brasil engloba um conjunto de propostas que variam em abrangência e em consenso, desde a mais discutida questão do sistema de representação proporcional até temas como voto obrigatório versus facultativo, financiamento eleitoral, número e composição das casas legislativas e mecanismos de democracia direta. A Proposta de Emenda Constitucional nº 135, de 2019, que tratava de diversas questões eleitorais e partidárias, chegou a receber atenção significativa mas não foi votada antes do início de nova legislatura, repetindo o ciclo de propostas relevantes que perdem a oportunidade política de aprovação. A implementação do voto distrital misto, que combina a eleição de representantes por distritos geográficos com uma parcela de vagas distribuídas por proporcionalidade, é proposta que tem defensores em campos ideológicos diferentes e que poderia reduzir os custos de campanha ao estreitar o território em que cada candidato precisa se fazer conhecido. O debate sobre a redução do número de parlamentares, tema de alta aprovação popular mas de resistência previsível dos afetados, permanece recorrente nas discussões sem encontrar maioria para a reforma constitucional necessária. "Uma reforma que todo mundo quer e que nunca é aprovada só pode ser bloqueada por quem tem poder para bloqueá-la, e esse quem é exatamente quem a reforma mais afetaria."
A Reforma que o Brasil Precisa Fazer por Si Mesmo
A reforma política que o Brasil necessita para aprimorar a qualidade de sua democracia não pode vir apenas do alto, por meio de emendas constitucionais negociadas entre elites políticas que raramente têm incentivo para reformar o sistema que as beneficia. Ela precisa também de pressão consistente da sociedade civil organizada, de movimentos de engajamento cívico que aumentem a participação eleitoral informada, de fiscalização ativa das organizações de transparência e de uma imprensa investigativa que continue documentando os efeitos das distorções do sistema atual sobre a qualidade da gestão pública. O cidadão que vota sem conhecer o histórico, o programa e os financiadores do candidato não está exercendo sua soberania, está cedendo sua soberania a quem sabe usá-la melhor. A reforma política mais profunda é aquela que acontece quando os eleitores param de votar em quem os conhece pelo nome e começam a votar em quem governa pelos princípios que professam, e essa reforma não precisa de emenda constitucional, precisa de consciência cívica que nenhum sistema eleitoral, por melhor que seja, pode substituir. "O melhor sistema eleitoral do mundo não funciona se os eleitores não exigem que ele funcione, e exigir que funcione começa na cabine de votação."